Как в международном праве, так и в политологических и философских науках не закреплено единое универсальное определение понятию «экстремизм». Так, например, Оксфордский расширенный американский словарь определяет экстремизм как «политические, религиозные и т.п. идеи или действия, которые являются экстремальными и ненормальными, неразумными или неприемлемыми для большинства людей», в том числе не соотносящиеся с обыденными методами борьбы за власть. Такой термин вряд ли можно назвать объективным, ведь для одних людей те или иные действия могут считаться неприемлемыми, а для других вполне традиционными и обыденными методами отстаивания своих интересов.
Американские исследователи Питер Коулман и Андреа Бартоли считают термин «экстремизм» крайне субъективным и политизированным. Так, один и тот же «экстремистский» акт почти всегда будет рассматриваться одними группами людей как справедливый и морально правильный (например, «борьба за свободу»), а другими группами — как несправедливый и аморальный (например, «терроризм») в зависимости от ценностей представителя той или иной группы. Также исследователи дополняют, что моральная оценка тех или иных действий может меняться в зависимости от условий и контекста — политического режима, мировых трендов, кризисов, исторических исследований. Возникает закономерный вопрос: при всей субъективности данного термина, должен ли он быть вообще закреплен в правовых системах, которые должны иметь четкие и однозначные формулировки для должного их понимания людьми?
Если говорить об идеологической составляющей определения «экстремизм», чаще всего данный термин используется для разграничения демократических и недемократических методов достижения цели. Так, например, Резолюция 1344 Парламентской ассамблеи Совета Европы 2003 года определяет экстремизм как «форму политической деятельности, явно или исподволь отрицающую принципы демократии и основанную на идеологии и практике нетерпимости, отчуждения, в том числе ксенофобии, антисемитизма и ультранационализма». В данной резолюции содержатся призывы к борьбе с распространением экстремизма, но не к его тотальному запрещению: резолюция требует ввести наказания лишь за «экстремистские проявления», содержащие подстрекательство к насилию, расовой дискриминации и нетерпимости. Такое положение дел — результат того, что в демократических странах, в которых практически в полном объеме гарантируется право на свободу выражения мнений, высказывания экстремистского характера защищаются этим самым правом, если они не содержат призывов к насилию. Так, например, в Йоханнесбургских принципах закреплено, что никто не может быть наказан за критику или оскорбление нации и пропаганду неодобрения по вопросам религии, если это не направлено на или не может привести к каким-либо насильственным действиям.
В Докладе Верховного комиссара ООН по правам человека A/HRC/33/29 говорится:
Некоторые внутренние законы и политические меры направлены на борьбу с экстремизмом, но при этом не называют его насильственным. <…> Если соответствующие меры не ограничиваются насильственным экстремизмом, существует опасность, что они будут нацелены на сам факт наличия мнения или убеждения, а не на реальные действия.
Следует отметить, что в политическом поле существует множество организаций с экстремистской идеологией, принципиально отвергающих применение насилия, а также организации, которые косвенно считают насилие приемлемым способом достижения целей, однако на практике его не применяют и не призывают к нему. Таким образом, существует разделение экстремизма на насильственный, который должен быть безусловно запрещен, и ненасильственный, который допустим, если его сторонники не применяют насилие и не поощряют его. Грань, пролегающая между насильственным и ненасильственным экстремизмом, очень тонка — обычно радикально настроенные люди начинают прибегать к насильственным акциям после продолжительного участия в ненасильственных экстремистских действиях. Так, например, австралиец Брентон Таррант, убивший более 50 человек в мечетях в 2019 году, ранее осуществлял материальную поддержку ультраправых европейских организаций, не применявших насилие в своей деятельности. На государствах лежит сложнейшая задача по обеспечению баланса между должной профилактикой насильственного экстремизма и противодействием ему и обеспечением права на свободу выражения мнений.
В беларусском законодательстве не закреплено разделения между насильственным и ненасильственным экстремизмом — в Беларуси практически все действия, подпадающие под определение экстремизма и, соответственно, под запрет, имеют исключительно ненасильственный характер. Запрещение таких действий под предлогом борьбы с экстремизмом представляет собой неправомерное и непропорциональное ограничение сразу ряда фундаментальных прав и свобод человека: права на свободу выражения мнения, права на свободу ассоциаций, права на мирные собрания, права на справедливое судебное разбирательство.
Однако 13 июля 2023 года Александр Лукашенко подписал Закон № 275-З «О присоединении Республики Беларусь к международным договорам в рамках Шанхайской организации сотрудничества». Закон утвердил присоединение к ряду договоров в рамках ШОС, объектом которых является противодействие экстремистской и террористической деятельности, в том числе к Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 2001 года. В конвенции экстремизм определяется как «какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организацию в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них». Данное определение является более узким в отличие от его беларусского аналога, а также четко разделяет насильственный и ненасильственный экстремизм.
Помимо отсутствия разделения экстремизма на насильственный и ненасильственный, определение экстремизма в Беларуси имеет еще один фундаментальный недостаток — чрезвычайная размытость. Так, в пункте 46 Замечаний общего порядка № 34 КПЧ к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года закреплено, что «такие правонарушения, как “поощрение терроризма” и “экстремистская деятельность” <…> должны иметь четкие определения для гарантии того, что их применение не ведет к неуместному или несоразмерному вмешательству в осуществление права на свободное выражение мнений». В рамках принципа аналогии права можно заключить, что определение не должно быть чрезвычайно широким , чтобы оно могло гарантировать не только право на свободное выражение мнений, но и другие права, защите которых может угрожать несоразмерное применение антиэкстремистского законодательства: право на свободу ассоциаций, право на мирные собрания, право на справедливое судебное разбирательства и другие права.
В то же время национальное «антиэкстремистское» законодательство, принятое беларусским режимом, запрещает огромный перечень действий, являющихся самыми разными по своему характеру и «общественной опасности», а также практически во всех случаях представляющих собой действия по критике политического режима и неподчинении ему. Определение является крайне широким и размытым, что не позволяет неподготовленному человеку понимать, какие именно действия являются воплощением экстремизма. В законе не приводится значение терминов, являющихся элементами комплексного определения экстремизма: например, не дается определений тому, что такое «разжигание вражды» или «содействие экстремистской деятельности». Национальное определение экстремизма полностью размывает границы между действиями, которые представляют собой пользование правами и свободами, и действиями, которые власти считают экстремистскими и запрещают.
Несмотря на относительную прогрессивность Конвенции ШОС по отношению к беларусскому законодательству в контексте определения экстремизма, стоит отметить, что и она является предметом неоднократной критики со стороны международных экспертов. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека отмечало, что термины «терроризм» и «экстремизм», представленные в Конвенции ШОС, а также масштабы упомянутых в ней подготовительных или вспомогательных действий, представляются расплывчатыми, чрезмерно широкими и неограниченными и не дают представления о преступном умысле, который является необходимым элементом уголовного преступления. Неопределенный и субъективный характер терминов в Конвенции ШОС может оказать негативное влияние на ситуацию с правами человека в странах-участницах.
А как бороться с экстремизмом, если не запрещать всё подряд?
В докладе Генерального секретаря ООН A/70/674 указывается, что «обещания осуществления радикальных преобразований становятся привлекательными в тех случаях, когда нарушаются права человека, игнорируются принципы благого управления и рушатся надежды». Это означает, что государство в первую очередь должно уважать права человека, обеспечивать эффективное функционирование демократических институтов и должным образом работать над последствиями различных социально-экономических кризисов для того, чтобы предотвратить возникновение экстремистских идеологий в обществе.
Беларусский же подход, представляющий собой тотальный запрет любых «политических» действий, не имеет ничего общего с борьбой с реальным экстремизмом, а является лишь инструментом репрессирования несогласных с режимом, что, напротив, радикализирует общество. Соблюдение государством прав и свобод человека, а также принятие мер по борьбе с нетерпимостью и дискриминацией должно стать как отдельным направлением противодействия экстремизму, так и фактором, который должен учитываться при принятии других, отдельных мер по борьбе с экстремизмом. В случае если государство начнет принимать антиэкстремистские меры в ущерб правам человека или даже в целом для того, чтобы подавить реализацию различных прав в целях сохранения политического режима, существует риск роста радикальных идей в обществе. Это хорошо видно на примере настроений беларусок: если в 2020 году продемократически настроенные беларуски являлись преимущественно сторонницами ненасильственного сопротивления власти и надеялись, что смогут достигнуть перемен законными способами, то после начала полномасштабных репрессий и фактического правового дефолта люди стали смелее в выборе методов сопротивления — в 2022 году исследования показали, что больше 40% респонденток поддержали бы силовой сценарий смены политического режима. Когда права людей не соблюдаются и добиться справедливости в рамках закона становится невозможно, у людей не остается выбора, кроме как отстаивать свои интересы другими способами.
Для борьбы с проявлениями насильственного экстремизма, действительно способного приносить вред обществу, государству необходимо предотвращать зарождение экстремистских идей. Государство должно показывать желание работать над нивелированием последствий различных социальных потрясений (например, голода, пандемий, экономических кризисов), так как кризисное состояние общества и государства — благодатная почва для возникновения различных радикальных идеологий. Государство должно создать стабильные демократические институты, которые обеспечивают функционирование верховенства права, в том числе эффективную борьбу с преступностью и коррупцией, для того чтобы люди перестали искать стабильность в идеях экстремистских группировок, предлагающих популистские и радикальные решения всех насущных проблем. Также в государстве должна эффективно существовать система сдержек и противовесов для того, чтобы государство не столкнулось с угрозой своего существования, если в какой-то момент экстремистски настроенные политические движения обретут доступ к органам власти. Огромную роль в борьбе с экстремистскими движениями играет образование — люди, осознавая опасность экстремистских идеологий, перестают поддерживать подобные движения, в связи с чем сами экстремистские движения также либерализируются.